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　　“推行論證后，海淀區政府有一個質的飛躍。”海淀區的群眾和投資者普遍反映，現在政府機關工作人員笑臉服務多了，“吃、拿、卡、要”現象和“衙門習氣”少了，政府部門的服務意識、服務態度和服務質量都有了根本的轉變。與此同時，全區各部門依法行政能力不斷增強，辦事效率明顯提高。有數據顯示，一般文件的辦文時間由系統運行前的7至15天 減少為3至5天，2/3的文件當天辦結；工作重大差錯率和有效投訴均為零，測評目標達標率為。這是海淀區在引入ISO9000質量管理體系之后發生的變化。

 

　　據不完全統計，目前通過各個認證機構通過ISO9000認證的行政部門近千家，僅中國質量認證中心就先后對全國400多個政府組織實施了質量管理認證并頒發證書，涉及行政、財政、工商、稅務、審計、教育、衛生、交通、質檢、海關、安監、司法、勞動保障、城市監察等各類政府部門。各級地方政府紛紛引入ISO9000質量管理體系，在地方政府管理中呈現出典型的“ISO9000現象”。

 

政府部門實施ISO9000

　　認證的特殊性

　　為什么要引進ISO9000認證？

　　ISO9000質量管理體系是從系統規范的角度出發，構建以服務公眾為核心的管理文化，制定符合國際質量管理標準的管理文件，建立可持續發展的管理機制，把現代的、先進的質量管理理念應用到行政管理實際工作中，著力避免了管理失控、監督不力等問題。因而，中國人民大學行政學專家毛壽龍教授認為，政治組織引入ISO，是建立一種符合國際規范的管理和監督體系的有效舉措。

 

　　但是，也有專家對此并不認同，中山大學MPA教育中心主任、政治與公共事務管理學院蔡立輝教授表示，目前的ISO國際質量認證體系主要是針對企業設立的，并不一定符合政府的特性。

 

　　的確，政府與企業之間始終存在著本質性的差異，在地方政府管理中實施質量管理體系，必定也呈現出一定的特殊性。政府輸出的產品并不全是可以計量、具有具體生產流程的有形物質實體，其有形“產品”載體可以是以“軟件”形式出現的，如文件、證件、通告、批復等，而更多的卻是無形產品的表現形式，如服務態度、工作效率、政府形象、保障力度等，產品質量的實質是滿足民眾的期望與需求程度，因而質量標準應該是包含績效、專業特色、可信度、持久性、一致性、及時性、變動性和公正性在內的品質體系。

 

　　而且，政府面對的顧客包括上級機關、下級機關、內部各部門、外部一切與本機關發生業務往來的單位和個人，具有多樣性和復雜性，特別是各個社會組織及公眾是政府產生和存在的基礎，是政府權力和追求目標的淵源，因而，更具有絕對的權威性。

 

　　其實，政府機關供方的特點是不用選擇，但需溝通，協商和評定，其供應鏈是雙向，不同于企業的單向性。對于政府機關而言，產品的實現并不是交付一定的合同或訂單；社會環境的多變，公眾需求的多樣，公共事務的復雜，都決定了公共管理本身的繁雜和職能目標的多元性，也決定了政府部門的產品實現即服務過程更具有復雜性和不兼容性。

 

　　實際工作與質量

　　管理體系的“兩張皮”

　　政府部門在ISO9000認證中的特殊性以及當前政府運行的慣有模式與弊端，為地方政府實施質量管理體系帶來了諸多的問題與難度。首先是政府領導人員不能從根本上了解質量管理體系的作用和意義，僅僅把質量管理體系作為提升政府形象和對外宣傳的資本，作為順潮流、趕時髦的功績舉措，沒有將自身的質量管理工作落到實處；基層工作人員還停留在貫徹上級命令與文件精神，局限于原有的經驗式管理，對自身質量管理體系的認識不到位，執行體系標準和體系文件的積極性不高。這種情況會導致嚴重的“兩張皮”現象，即實際工作與質量管理體系脫節，失去了建立和實施質量管理體系的意義，降低了質量管理體系標準在政府工作人員心目中的威信和地位。

 

　　從標準本身來看，政府供給的產品是“公共服務”，標準本身的結構和要求與其他行業的實際情況有較大的距離，難以形成符合行政過程特點與實際的質量管理體系，因而在實際認證過程中，過于追求建立一個標準化的質量體系，而非按ISO9000標準建立體系。

 

　　從應用上看，公共部門的質量管理體系大多與本身的行政管理體系脫離，不能與其日常工作融為一體。通過質量管理體系收集到的信息、數據，作為體系運行的證據往往被用于行政檢查、評比，沒有得到科學分析和利用，失去了實際意義。質量管理體系自身的持續改進、自我完善機制也大多得不到發揮，成為僵死的教條。

 

　　特別是固有的行政管理體制阻礙了ISO9000標準應用于政府管理的普適性。實際上，條塊分割的職能業務，自上而下的指令性控制，能上不能下的人事管理制度，不重績效的目標考核體系，一直是政府部門實施質量管理體系的重大障礙。

 

　　如何有效實施質量管理體系？

　　ISO9000認證標準注重“以顧客為關注焦點”。誰是政府的顧客呢？在海淀區公務員進行的學習和大討論中，“政府的顧客是人民”成為共識。討論中，公務員紛紛就“為誰執政、為誰服務”和“如何行政、如何服務”等問題，聯系海淀區和本部門實際，各抒己見。不少公務員提出，推行質量管理體系，必須完成思想觀念上從“管制”到“服務”的轉變和政府工作人員從“官員”到“服務員”的角色轉換。同樣，珠海市機關作風辦公室常務副主任吳永義在介紹ISO貫標情況時說，“從過去機關工作缺少質量的概念，到現在逐步引入ISO質量管理體系，是一種理念的轉變”，“企業搞認證是為了給其產品提供質量保證，政府部門的產品是什么？是服務！規范政府行為，提供優質服務，就是向社會提供優質產品。”

 

　　對于政府部門來說，實施質量管理體系是一個全新的嘗試，如何更好地理解和把握ISO9000標準的基本要求和內在價值是關鍵。這就需要政府領導、行政人員及內審員切實加強培訓，認真學習ISO9000體系相關知識，特別是把握構建ISO9000整個體系的基礎，基本術語和概念的內涵與本質，實現“不是用ISO9000的語言規范工作，而是用ISO9000的方法和理念規范工作”。

 

　　以成都市金牛區政府為例，在引入ISO9000后，確定了本年度人民政府質量目標：政務服務按時辦結率≥95%；服務對象滿意率≥90%；有效政務服務投訴次數≤10次/年；區人大、區政協議案、提案、批評、建議、意見按時辦結率達到100%；行政執法錯案率≤0.2%。實際上，在質量認證體系中，目標的設立是過程性的，隨變化的情勢不斷改進和發展，實現長效管理。昆山市城市管理行政執法局局長周廷扣說，質量認證體系建立只是一個開始，在這個系統中，目標的設定是一個變化的量，每年要進行審核，重新確定新的標準。

 

　　由于ISO9000質量標準管理體系的原型是以企業管理為對象的，沒有現成的政府管理內容可套用，加之由于政府機關面對的工作對象及要處理的事物復雜多樣，而且不同的部門所處的工作環境、工作內容及其工作目標也不盡相同，因而ISO9000標準對政府部門質量體系文件的編寫也只有統一的原則性要求，而沒有提供具體做法，不同的部門可以根據自身的實際情況對標準中的條文進行適應設計。山東省濟寧市魚臺縣地稅局就根據地稅管理的具體要求，結合創建“標準化分局”、“魚臺縣地稅局管理制度匯編”、“崗位操作規范匯編”等相關文件編制了103個《作業指導書》，將ISO國際標準的要素逐一轉化為相關的稅收質量活動。在此基礎上，編寫了16個《程序化文件》，把各環節、各部門、各崗位連接成為有機的整體。

 

　　質量管理追求的是持續改進，正如昆山市城市管理行政執法局辦公室主任余文所說：“ISO9000的運作，前3年是重在規范，此后三年，將重在提高，最終就是要讓群眾像逛商店一樣享受政府事前、事中和事后的全程服務。”